Закон. Город. Люди

Ирина Исаченко / Интервью /

Уже очевидно, что резонансный проект № 2143—3 закона «Про місто Київ — столицю України», который должен заменить действующий с 1999 г. закон «Про столицю України — місто-герой Київ», к процедуре второго чтения в парламенте настолько видоизменится, что эти «40 страниц сатанизма» (как проект иронично окрестили сами авторы) придется тщательно перечитывать. По сути — изучать заново.

Документ, за который парламент проголосовал 3 октября 2019 г., спровоцировал шквал критики, местами переходившей в истерику. Законопроект предполагает разделение исполнительных и контролирующих функций между мэром, возглавляющим Магистрат, и главой КГГА. При этом сокращается количество депутатов в Киевсовете, сами они лишаются прав параллельно с депутатской работой вести коммерческую деятельность. Возрождаются районные советы, которые получают достаточно широкие полномочия. Всем столичным чиновникам придется жить и работать в новой парадигме человекоцентричности: концептуальная составляющая законопроекта отсылает к таким важным международным актам, как Европейская хартия местного самоуправления, резолюция Генассамблеи ООН Habitat III и «Повестке в сфере устойчивого развития до 2030 года», принятой ООН в 2015 г.

На этот четкий концептуальный евровектор мало кто обратил внимание, но авторов законопроекта моментально обвинили в несистемности, стремлении наделить будущих руководителей столицы сверхправами и полномочиями, легализовать незаконные стройки и даже в попытке федерализации.

Какие же основные правки уже внесены, не пришлось ли авторам под напором критики «выплеснуть с водой ребенка», пожертвовав сильными сторонами законопроекта и собственными амбициями реформаторов? И как, собственно, происходит законотворческий процесс и общественные обсуждения? На вопросы PRAGMATIKA.MEDIA отвечали народные депутаты — архитектор Анна Бондарь и урбанист Дмитрий Гурин.

 

Анна Бондарь

Народный депутат Украины

Анна Бондарь

PRAGMATIKA.MEDIA: Было ли для вас ожидаемо, что вся критика и дискуссии ведутся в основном вокруг вопросов разделения властных полномочий и очень мало предложений по стратегическим ориентирам (устойчивость, человекоцентричность), которые вы сформулировали в законе, но лишь несколькими строчками? Значит ли это, что евроориентиры никого не волнуют в принципе?

Анна Бондарь: Для меня это действительно не стало неожиданностью. Причины две. Первая — в городе очень давно не было реального самоуправления. Это то, чего мы давно ждем, и об этом и ведется основной разговор. Возможно, я скажу крамольную вещь, но даже если в законе оставить только вопросы местного самоуправления, то можно считать, что наша историческая миссия выполнена. Это очень актуально для горожан, потому на эту тему так много дискуссий. Вторая причина — очень малое количество горожан понимает причинно-следственные связи: мы замечаем грязь на улицах и разбитые дороги, но осознать и разобраться до конца, почему город не выглядит как европейская столица — мы не можем. Мэр плохой или денег нет? Между тем корни благополучия или неблагополучия, как в нашем случае, — в системе городского планирования. В частности во взаимодействии стратегических документов по городскому планированию — генплана, зонинга, детальных планов территорий — с программой соцэкономразвития. У нас в городе эти документы не взаимосвязаны. То есть абсолютный кризис в сфере градодокументации. Действующий генплан не работает, проектный генплан не принят, проектный зонинг не принят, проектный историко-архитектурный опорный план не принят, детальные планы территорий противоречат действующему генплану. Словом, кризис.

В нашем законопроекте мы постарались достаточно жестко привязать стратегические документы к документам, которые регулируют финансирование, для того, чтобы людям было понятно, как развивается город, и сами решения были более устойчивыми. К сожалению, вот об этом очень мало говорят в городе, и практически никто никогда не говорил в Верховной Раде.

На моей памяти в ВР за всю историю был только один архитектор — Лариса Скорик. В этой каденции нас уже двое — Иван Юнаков и я. Возможно, из‑за отсутствия представительства тема городов и городского планирования не была проявлена в национальной повестке. Мы обнаружили, что у нас ни в одном законе нет термина «город»! Есть лишь «населенный пункт». Но город, особенно столица, — это же не просто населенный пункт. Поэтому неудивительно, что люди больше говорят о системе власти, чем о тех новшествах и смыслах, которые мы закладываем в законопроект по городскому планированию.

P.M.: Вот уже несколько недель подряд вы регулярно опровергаете мифы о законе. А какой из них самый живучий и какой наиболее настойчиво эксплуатируют ваши оппоненты?

А. Б.: Больше всего критики — по позиции префекта. А именно по его функциям. Префект осуществляет через пересмотр решений местных органов подачу иска в суд для избрания меры пресечения и приостановки этих решений. Людям кажется, что префект — некая всесильная фигура, которая произвольно может отменить решения мэра или Киевсовета. Но ведь ровно такие же права имеет каждый из нас — может быть «префектом» и подать иск на незаконное решение местного совета. Другое дело, что мы не занимаемся этим все свое время, а префект должен будет читать документы и отслеживать спорные или незаконные моменты.

У нас абсолютный кризис в сфере граддокументации

P.M.: Вы утверждаете, что законопроект максимально расширяет нормы и возможности самоуправления, а ваши оппоненты возмущаются, что горожан чуть ли не лишают последних преференций Магдебургского права? Почему такое кардинально разное впечатление?

А. Б.: Сегодня городом реально управляет глава Киевской городской госадминистрации. У него в руках все рычаги управления. Он распоряжается бюджетом. Да, решения, куда именно тратить деньги, принимает Киевсовет, но все закупки находятся в руках КГГА. По сути это президентская ветвь власти. В других городах Украины подобной ситуации нет. Разве что в Севастополе. Во всех областных центрах существует стройная система местного самоуправления — есть мэр, он же глава исполкома или исполнительного органа, есть городской совет, и они взаимодействуют между собой. Вот мы ту же систему внедряем в Киеве. Таким образом, у государства не будет никакой возможности вмешиваться в бюджетную и хозяйственную деятельность столицы.

P.M.: А у горожан будет возможность вмешиваться? Каким образом, кстати?

А. Б.: В редакции, которая прошла первое чтение, отсутствовало указание видов партисипации, вовлечения. Мы сами подали ряд правок к своему же закону и включили туда целый блок, связанный с привлечением общественности к принятию решений. Даже прописали возможность проведения местного референдума — плебисцита. Этот вид местного референдума проводится только при смене функции территории. Ни в каком ином случае он применяться не может. Если в городе возникает конфликтная ситуация, когда есть предложение изменить функцию территории, а горожане категорически против, то община может инициировать плебисцит. Конечно, чтобы такой референдум состоялся, нужен отдельный закон. Но тем не менее мы такую возможность закладываем и добавили целый блок, вписали все виды общественного участия — общественный бюджет, местные инициативы, электронные петиции.

Анна Бондарь

P.M.: Развенчивая мифы, вы отсылаете к генплану, зонингу и ДПТ. Но, как вы сами сказали, новый генплан не принят, зонинг тоже. Планируете принятие этих документов уже после перезагрузки и с новым составом Киевсовета?

А. Б.: У меня есть сомнения, что нынешний состав Киевсовета примет проект генерального плана. Поэтому я думаю, что эти принципиальные решения будут приниматься уже после выборов, когда бы они ни состоялись.

Кстати, также мы планируем ввести правила застройки — отдельный нормативно-правовой акт, который будет регламентировать культуру городского строительства. Собственно, вопрос культуры строительства вообще выпал из нашего законодательного поля, хотя многие столицы мира прочно опираются на культуру. В итоге многое из того, что мы видим сегодня в городе — это тоже примеры культуры строительства, но очень низкой. Мы хотим ее повышать, для этого и прописали в законопроекте обязательное проведение архитектурных конкурсов для строительства и реконструкции в историческом ареале. Но здесь необходим отдельный документ, который будет помогать всем нам — и горожанам, и застройщикам, и власти — повышать качество строительства и культуру отрасли.

Иерархия градостроительной документации

P.M.: Хотелось бы четко выстроить иерархию связанных с Законом о столице нормативно-правовых актов — и тех, что существуют, и тех, которые еще предстоит разработать или изменить.

А. Б.: Есть закон о столице и в нем указана обязательность принятия долгосрочной стратегии развития. Во-первых, мы вводим так называемое неформальное планирование. Это когда документы активно обсуждаются с горожанами и создаются практически самими горожанами, стратегия устойчивого развития города, которая разрабатывается на 25 лет, и концепции интегрированного развития районов. В Подольском районе уже презентованы результаты годовой работы, которая проводится с экспертами и жителями. Я на собственном опыте убедилась, насколько процесс неформального планирования отличается от классической работы над градодокументацией, сколько слоев и смыслов было снято с территории и насколько иным получается результат ее осмысления, если сравнивать с процессом создания классических ДПТ. Поэтому мы вводим обязательное для каждого района условие создания подобных концепций интегрированного развития, на основании которых уже можно будет разрабатывать градодокументацию. Главным документом остается генплан. Конечно, мы хотели бы видеть его более легким и гибким. Но тут важна работа с ДБН. И мы надеемся, что получим возможность плотно поработать с Министерством развития общин и территорий в этом вопросе.

Зонинг обязателен, поскольку это единственный документ, который, к примеру, определяет нормы высотности. Также мы добавили в правках норму об историко-архитектурном опорном плане, являющемся основой для разработки градодокументации. Ну а для отдельных участков должны разрабатываться детальные планы территорий. Тут у нас тоже своя специфика. В мире обычно ДПТ создаются для небольших участков, а мы имеем дело с картой, на которой Киевсовет выделил огромные территории площадью по 200 га. Типичная ситуация, когда инвестору, заинтересованному в девелопменте на трех гектарах, приходится финансировать разработку ДПТ на 200. Он выжимает максимум для интересующего его участка, фактически лишая других возможности создать еще что‑то существенное рядом. Поэтому мы хотим, чтобы ДПТ разрабатывались на меньшие территории, в отношении которых есть уже проговоренные намерения. Хотим опустить разработку ДПТ на уровень районов. Таким образом мы пытаемся решить еще одну параллельную проблему. У нас выделение отдельного земельного участка, утверждение ДПТ на 200 га и утверждение Генерального плана Киева — все это принимается решением Киевсовета. В итоге документы имеют равную силу. И когда ДПТ противоречит генплану, то спорят между собой два решения Киевсовета. ДПТ должны разрабатываться на уровне района, а город лишь проверять их на соответствие генплану. Решение райсовета всегда ниже, чем решение Киевсовета. Вот такую иерархию мы хотим выстроить. И рядом со всеми этими документами будут находиться правила застройки. К примеру, у нас на Липках много домов с курдонерами, то есть существует определенная сложившаяся культура застройки на этой территории. Соответственно, девелоперы должны руководствоваться рекомендациями правил застройки и использовать подобную планировочную структуру, чтобы органично вписать ее в существующий квартал.

P.M.: Каким образом можно будет отследить, проконтролировать, принимают ли эти рекомендации во внимание? Сам термин «рекомендация» звучит расплывчато.

А. Б.: Правила застройки тоже будут приниматься решением Киевсовета и становиться своего рода городским законом. Этот отдельный документ потребует и обсуждения, и разработки, то есть большой работы. Но при выдаче условий и ограничений, при проверках, при контроле, конечно, соответствие правилам застройки будет учитываться.

У государства не будет возможности вмешиваться в бюджетную и хозяйственную деятельность столицы

P.M.: Массу эмоций в соцсетях вызвало обсуждение нормы об изменении целевого назначения земельных участков для собственников через процедуру админуслуги. В частности, автор «Энциклопедии гражданского активиста» Юлия Никитина, а также же депутат Киевсовета, член комиссии по вопросам градостроительства, архитектуры и землепользования Ольга Балицкая уверены, что закон открывает путь к легализации незаконных строек. Можем детальнее остановиться на этом?

А. Б.: Я несколько дней прокручивала норму в голове в поисках рисков. И не нашла. И прошу: если вы увидите риски, конкретные риски — покажите их, расскажите и это будет учтено. В чем суть: сейчас для того, чтобы получить земельный участок, а потом сменить его целевое назначение, заявитель обращается в Киевсовет дважды. Первый раз, когда получает участок — берет его в аренду, оформляет право собственности. И затем, когда происходят изменения в генплане, то для смены целевого назначения своего участка он снова идет в Киевсовет. Но дело в том, что во второй раз обращаться в Киевсовет не нужно. Предположим, участок находится на территории промзоны. В генплан внесли изменения, согласно которым на территории этой заброшенной промзоны будет развиваться общественный центр. И теперь владелец участка, выделенного под целевое строительство промышленного сооружения, уже не может реализовать первоначальное целевое назначение, поскольку оно будет противоречить генплану. Ему надо снова идти в Киевсовет и запрашивать решение на изменение целевого назначения. Наш законопроект предполагает, что в подобной ситуации собственник обращается в Магистрат, в исполнительный орган, и в рамках административной услуги изменяет целевое назначение своего участка, приводя его в соответствие с генпланом. Эта норма работает лишь в таких случаях. Исключительно! Вот если бы в законопроекте было написано «при изменении ДПТ, зонинга или другой градодокументации», то можно было бы говорить о разблокировке каких‑то скандальных строек. Но этой формулировки нет.

P.M.: Чем конкретно мы закрываем все попытки злоупотреблений?

А. Б.: Словом «генплан». Если бы там упоминались ДПТ, зонинг, то возникали бы риски для злоупотреблений.

P.M.: А как часто можно менять генплан?

А. Б.: В настоящее время — раз в 5 лет по результатам градостроительного мониторинга. С этим тоже есть проблемы, поскольку градостроительный мониторинг у нас не заказывался ни разу. Ни разу Киевсовет не выделял на эти цели финансирование. Это очень плохо, поскольку у нас нет данных по городу. Европейцы считают, что не нужно прописывать срок принятия изменений, ведь город — это динамически развивающийся организм, и если его природа требует перемен, то нет необходимости терпеть 5 лет. Но пока в нашем законодательстве закреплен такой срок. Если отладить систему, то, возможно, сможем убрать норму о сроках и вносить точечные изменения отдельными решениями Киевсовета.

Анна Бондарь

P.M.: Подобную возможность нельзя было сразу предусмотреть в законопроекте?

А. Б.: Хороший вопрос. Скажу так: изначально по объему законопроект был на треть больше. Но очень сильно его сократили, почистили. А теперь идет обратный процесс, мы же вносим правки…

P.M.: 17 октября вы должны были уже сформировать пакет правок. Сколько их всего в итоге?

А. Б.: Мы получили 700 правок к редакции, принятой в первом чтении. Теперь месяц-полтора, я думаю, будет идти процесс их обработки. Возможно, и дольше, зависит все от того, будут ли это технические правки, дополнения или начнется война идеологий.

P.M.: А по вашему личному впечатлению, все‑таки больше качественных дополнений или «войны»?

А. Б.: По-разному. Радостно, что мы ввели новшество, разделяя должности главного архитектора и директора департамента градостроительства, и такая норма не вызвала замечаний. И более того, когда мы были на встрече в Ассоциации городов, то нам сказали: «Мы тоже это хотим».

P.M.: В чем именно преимущество подобного разделения полномочий главного архитектора и главы департамента градостроительства?

А. Б.: У нас сейчас в законодательстве закреплено, что главный архитектор является руководителем органа градостроительства и архитектуры. Он отвечает как за разработку градодокументации, так и за выдачу единичных актов — градостроительных условий и ограничений, согласований с землеустройством и т. д. Но здравый смысл подсказывает, что эти функции необходимо разделять — кто‑то устанавливает правила, а кто‑то их выполняет. Мы поднимаем главного архитектора на позицию заместителя мэра, но не как политика, а как руководителя исполнительного органа — он располагается внутри Магистрата. Мы даем ему службу заказчика градодокументации, которой у нас в городе сейчас не существует, что огромная проблема. У главного архитектора будет также служба градостроительного кадастра, он станет заниматься сбором Big Data, градостроительным мониторингом, и он же будет заказчиком архитектурных конкурсов, которые проводит город. Таким образом, главный архитектор будет заниматься формированием городской политики.

Анна Бондарь, Ирина Исаченко (PRAGMATIKA.MEDIA) и Константин Ковшевацкий (PRAGMATIKA.MEDIA)

Кстати, такого понятия, как «городская политика», у нас на сегодня тоже нет, мы его вводим. А директор департамента станет заниматься выдачей единичных актов, и если проект соответствует градодокументации — согласовал, не соответствует — отказал. Я не знаю, сколько сегодня решений выпускает городской департамент градостроительства и архитектуры, но в 2016 г. он выпускал 400 документов в день. Это означает, что главный архитектор каждый день должен просмотреть 400 томов документации! Очевидно, что эффективность такой работы очень низка.

P.M.: Какая судьба уготована архитектурным градсоветам?

А. Б.: Мы считаем, что особо ценные территории, в том числе исторический ареал, охранные зоны памятников, должны проходить некое горнило просмотров профессионалов. Идеальным является горнило архитектурного конкурса. Если проект — победитель конкурса, то отлично, можно автоматически пропускать. Если конкурса не было, мы оставляем право решения за городским архитектором, который сможет привлекать архитектурный градсовет для просмотра этих проектов. Таким образом, мы, как я надеюсь, будем стимулировать девелоперов идти на конкурс, чтобы затем исключить процедуру согласований.

Мы вводим условие создания Концепций интегрированного развития для каждого района

P.M.: В отношении нормы о конкурсах также звучала критика — мол, она законодательно не проработана. В вашем раннем интервью для PRAGMATIKA.MEDIA, когда мы подробно обсуждали архитектурные конкурсы, вы говорили, что достаточно будет внесения изменений в подзаконные акты. Вы уже пришли к выводу, что изменениями в «нормативке» не обойтись?

А. Б.: Да, не обойтись. Кстати, я обнаружила интересную европейскую директиву о публичных закупках — DIRECTIVE 2014 /24 / EC. У нас недавно был принят закон «Про внесення змін до закону України «Про публічні закупівлі» та деяких інших законодавчих актів України щодо вдосконалення публічних закупівель» — хороший законопроект, давно готовился Министерством экономики. Он расширяет список тендерных процедур, там появилась информация о торгах с ограниченным участием, а это необходимое условие, когда речь идет об интеллектуальных услугах, в частности проектировании. Для того чтобы полностью привести закон в соответствие с евродирективой, не хватает одного раздела с названием «Конкурс архітектурних проектів». В евродирективе о публичных закупках существует целая глава, посвященная архитектурным конкурсам. Ранее я изучала материалы Европейской ассоциации архитекторов, Международного союза архитекторов, то есть профессиональных организаций. А евродиректива — это правила не для архитекторов, а для заказчиков — более действенная вещь. Европейцы воспринимают архитектурные конкурсы прежде всего как процедуру закупки, не как творческий акт — поговорили, обсудили, разошлись. Результатом конкурса должна быть закупка. Я думаю, что к 2020—2021 г. мы добьемся нужного соответствия. Ранее мы провели два проектных семинара, на которых выявили массу дыр в законодательстве: их необходимо залатать, чтобы конкурсная практика «перепрошилась» в системе. И тогда она начнет работать как часики.

Фото: Юрий Ферендович

P.M.: Решение вопросов благоустройства предполагается закрепить за районными радами. Не означает ли это окончательный отказ от идеи общегородских дизайн-кодов?

А. Б.: Мне кажется, это правильная норма. Районные советы ближе к месту, ближе к людям. И формирование собственной идентичности в разных районах тоже неплохо. Пусть конкурируют между собой, соревнуются в благоустройстве.

P.M.: Что, кстати, станет с районными администрациями? Мы часто сталкивались со мнением, что это просто балласт. В законе о РГА ни слова. Значит ли это, что их упразднят?

А. Б.: Да, упраздняем. Мы поэтому даже не упоминаем их в законе. У нас есть КГГА, которой остаются буквально пять функций, и это действительно лайт-версия. И полномочия, которые сейчас выполняют РГА, будут делегироваться районным советам или Киевсовету. Районная рада выберет себе исполнительный орган или наймет менеджера района — управляющего, который сформирует свою команду.

P.M.: Чем ратуши, которые предлагается создать в каждом районе для оказания услуг, по своим функциям будут отличаться от существующих ЦПАУ?

А. Б.: В ЦПАУ (центры предоставления административных услуг. — Прим. ред.) можно получить услуги государственные — оформление паспорта, свидетельства о браке и так далее. И некоторые городские услуги, но не все. К примеру, если вам нужны технические условия на водопровод или электроэнергию, то в ЦПАУ вы их не получите, надо идти в конкретную организацию, там выстаивать в очереди. Наша идея в том, чтобы все вопросы, которые могут появиться у горожанина — физического лица или девелопера — юридического лица, могли решаться в Ратуше.

Мы получили 700 правок к редакции, принятой в первом чтении

Город должен перестать выполнять работы, ему нужно открыть рынки и функционировать как закупочный центр. Если тот же «Зеленстрой» сам себе заказчик — сам проектирует и сам выполняет, — то это неправильно. Мы открываем рынки для предпринимателей. И я верю, что качество исполнения повысится. И сам процесс будет более контролируемым на предмет коррупционных рисков. Ратуша — это единое окно. Сотрудник Ратуши консультирует, принимает документы и направляет по департаментам.

P.M.: В том же Habitat III, на который вы ссылаетесь в законе, много говорится о городских программах доступного жилья. Вообще жилье — это чисто городской фокус внимания, а вопрос доступного жилья — еще и острополитический. Но в законе нет ничего об этом. Почему?

А. Б.: Нам необходимо работать с жилищной политикой на национальном уровне. Ее пока нет. Жилищный кодекс есть, а национальная политика отсутствует! Поэтому, с одной стороны, вопрос необходимо поднимать на государственном уровне, с другой — город должен сформировать свою жилищную программу. Жилищную политику предстоит сформулировать в стратегии устойчивого развития города, и далее ее предстоит формировать, редактируя градодокументацию и включая в программу социально-экономического развития.

P.M.: Как вообще проходила работа над проектом?

А. Б.: Никто из нас не знал, как обычно пишутся законы, ведь все мы в Раде новички. Подозреваю, что возникала идея, о ней рассказывали юристу, юрист — выписывал, инициатор идеи проверял и подавал. У нас же иной подход. Мы взяли комнату в здании парламента и провели трехдневный проектный семинар, мозговой штурм, посвященный вопросу, каким и о чем должен быть этот закон. 10 человек три дня обсуждали, записывали идеи, предложения — и потом весь этот массив передали юристам. На протяжении 25 дней 12 юристов работали в режиме фул-тайм, и каждый абзац законопроекта «О столице» проходил по кругу несколько раз. Оказалось, что это нестандартный метод, многие удивлялись, что депутаты пишут закон прямо в Раде. Видимо, подобное было впервые в истории.

Теперь следующий этап. Во-первых, как я говорила, у нас уже 700 поправок. Во-вторых, мы будем проводить публичные обсуждения. Нам с Митей (Гуриным. — Прим. ред.) удалось убедить руководство партии («Слуга народа». — Прим. ред.) в том, что необходимо обсуждение с киевлянами. Мы будем проводить их в каждом районе.

Анна Бондарь

P.M.: Чего именно вы хотите добиться в результате этих общественных обсуждений?

А. Б.: Вовлечения. Каких‑то здравых идей. Это вполне реально. Очень много пишут, очень много конструктивных предложений высказывают люди, которые действительно заинтересованы в качественном законе. В том числе и профессионалы, добросовестно, внимательно все прочитавшие. Мы готовы вносить изменения, учитывать замечания.

P.M.: Зачастую горожане партисипативный процесс воспринимают как возможность чему‑то препятствовать. Проектам, которые, на их взгляд, как‑то ущемляют их права на город, на территорию. Условно говоря, им важно право «вето», прийти и заявить, мол, мы, группа соседей, категорически против.

А. Б.: В данной ситуации я бы сказала: «Уважаемая группа соседей, если вы готовы взять на себя ответственность, то баллотируйтесь, пройдите выборы, прочитайте всю грязь, которую на вас выльют, выживите после этого, поработайте над законом, примите его в первом чтении, парируйте всю критику, отбейте свою позицию, пройдите второе чтение — и, конечно, тогда честь вам и хвала!».

 

Дмитро Гурін

Народний депутат України

Дмитро Гурін

PRAGMATIKA.MEDIA: Декілька тижнів автори законопроєкту парирують критику і спростовують міфи, якими майже блискавично обріс документ. Наскільки успішно це вдається? Ми ставили подібне питання вашій колезі Ганні Бондар, хочемо почути і вашу думку.

Дмитро Гурін: Найчастіше за подібними міфами немає правового обґрунтування. Наприклад, говорять, що третина депутатів у місцевій раді зможе провести засідання і ухвалити рішення меншістю. Але в нас є закон «Про місцеве самоврядування в Україні», в ньому — 16 стаття, згідно з якою засідання може бути повноважним лише при кворумі. Ми зіткнулися з певним непорозумінням: «Як же так, у вас у законі написано, що вони можуть провести!». Ні, у нас є чинне регулювання місцевого самоврядування. Тож певні міфи і більшість претензій відкидаються відразу.

Є досить дивні позиції. Скажімо, ми плануємо прибрати корупцію в місцевій раді процедурою зміни цільового призначення. Коли місто генпланом затвердило, що території потрібна житлова забудова, а у вас на руках документи з цільовим «Землі промисловісті» і ви хочете його змінити. Для того щоб погодитись з вимогами міста, ви маєте пройти через місцеву раду, яка зараз, як відомо, на всіх рівнях дуже корумпована.

Після ухвалення нашого законопроєкту досить буде піти в Магістрат за адміністративною послугою. Але нам починають розповідати дуже дивну історію, що, мовляв, оскільки є корупція, то все забудують. Ну покажіть, будь ласка, конкретну модель, де в цьому місці може бути корупція? Надайте нам правки, якщо бачите ризики. У відповідь — тиша. І цей діалог ніколи не закінчується конструктивно, адже ніхто нічого не може знайти. Адже це нонсенс. Людина, інвестор, забудовник має право погодитися з містом, не проходячи процедуру у місцевій раді. Якщо Рада ухвалила генплан, де написано, як ми повинні розвивати цю територію, інвестор має отримати адмінпослугу.

Нам говорять: «В нас є детальні плани територій, але зараз ці ДПТ стануть генпланом — і все забудують».

Це інша проблема і ми всі повинні вже зараз говорити, що в нас немає документів, які б ми могли наразі ухвалити як новий генплан Києва. Бо за чинним ми не можемо жити, проєктний генплан, що був розроблений, надто корумпований. Місто не може дозволити собі його прийняти. ДПТ, які існують — і ми це також не можемо не розуміти — не відповідають генплану.

Києву потрібна нова містобудівна документація, її розробка с партисипацією, з масштабним залученням мешканців.

Дмитро Гурін, Iрина Iсаченко (PRAGMATIKA.MEDIA)

P.M.: Ви пропонуєте, щоб новий генплан, зонінг і ДПТ розроблялися вже після повного перезавантаження?

Д. Г.: Так, нам потрібне нове представництво у Київської міській раді та нова документація для міста. Щось вже розроблено у проекті генплану, наприклад, історико-архітектурна частина, що опрацьовувалася, є матеріали для зонінгу, які можна теж розглядати. Доведеться оцінювати можливу корупційність і ухвалювати план розвитку міста, дотримуючись балансу інтересів мешканців.

Варто прямо говорити, що містобудівна документація у кризі. Потрібна нова, і вона повинна розроблятися, як у Європі — з широким залученням мешканців, які мають сказати: «Ось тут ми дозволимо будувати 8 поверхів, а якщо 12 — будемо валити паркани». Для інвестора це неформальне планування дуже важливо, він відразу потрапляє у прогнозовану ситуацію зі зрозумілими ризиками, що необхідно для сталості інвестицій.

Нам потрібна нова містобудівна документація, розроблена з залученням мешканців

P.M.: Також опоненти говорять, що норма про зміну цільового призначення дозволить легалізувати ті нелегальні забудови, що вже існують. Наприклад, у промзоні нелегально побудовано житло. Після внесення змін до генплану воно автоматично стає законним?

Д. Г.: Чому у генплані, якщо місту там не потрібна житлова забудова, вона має з’явитися?

Від початку взагалі має бути вирішено, як на територію дивиться місто — це й повинно відображатись у містобудівній документації. Ще раз нагадую: вона потрібна нова.

Ок, місто говорить: «В нас є тут потреба в житлі». Після цього вже питання: а що ми з цією нелегальною забудовою робимо? яке перевищення по щільності? чи підпадає забудова під інше, наприклад, висотне регулювання? Тобто ми не можемо зараз говорити про те, чи все воно буде легалізовано, чи навпаки. Рішення завжди ухвалюється за конкретними об’єктами.

Проблема незаконних забудов системна. Місто має дотримуватись принципу нульової толерантності до виявлених незаконних забудов. У нас у законопроєкті так і записано: «нульова толерантність». І ми маємо почати зносити незаконні забудови, як це вже робили у Львові. Декількох показових прикладів буде достатньо, щоб це припинилось.

Питання, що робити з побудованими об’єктами, — не питання Верховної Ради, це питання міста. Ми як законотворці не маємо втручатися в повноваження місцевого самоврядування, це неконституційно. Має вирішити місто.

Дмитро Гурін

P.M.: Які, на вашу думку, дірки в чинному законодавстві породили будинки-монстри, наприклад, на Подолі або той, що біля Художнього музею? Законопроєкт закриває ці дірки на майбутнє?

Д. Г.: Крім зонінгу немає ніякого документу, яким би регулювалася висотність. А де зонінг? Немає зонінгу. Ви бачили судові процеси щодо ««будинку-монстра»? Коли починаєш дивитись документи, розумієш, що місту реально складно на судовому рівні захистити власні інтереси. Бо немає зараз працюючого обмеження висотності.

Зараз на цьому місці спір, немає визначеності. І це має повністю припинитися — у міста повинно з’явитися регулювання висотності і кошти на знесення. Безумовно, судові органи мають отримати всі повноваження для того, щоб зупиняти свавілля.

P.M.: Припустимо, зупинили будівництво. І що далі робити з цими нелегальними забудовами? Або з напівзруйнованими з вини недбалого власника пам’ятками архітектури?

Д. Г.: В нас є закон про вилучення майна для суспільних потреб. (Закон «Про відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності». — Прим. ред.) В ньому є певна проблематика. Модель закону — якщо місто щось вилучило, це може залишитися тільки в комунальній власності.

Що неправильно. Місто роблять містяни! Ви бачили, в якому стані будинок Сікорського на Ярославовім Валу? В жахливому. Наприклад, місто його вилучає і говорить: «Ось тут буде музей».

Можливо, це непогано, адже це місце, де підняли перший в світі гелікоптер і музей може бути прибутковим. Але навіщо місту запускати музей, якщо є ринок, є люди, які можуть зробити це більш вдало? Як на мене, то ситуація може бути такою: вилучили, а потім місто передає цю будівлю з обмеженнями і обтяженнями, приватній компанії за прозорою процедурою. Зараз в законі є лише половина процедури, що стосується вилучення. Місто виконує лише стоп-функцію. Наприклад, готель «Лейпциг» не працює, все в судах, патова ситуація. Місто має право сказати: «Об’єкт не може просто стояти закритим десятки років. Вилучаємо і передаємо тому, хто може навести лад, управлятиме цим». До речі, ще питання: а скільки ми відшкодовуємо власникам і чому взагалі місто повинно це робити у випадку вилучення, наприклад, напівзруйнованої пам’ятки архітектури?

Фото: Юрий Ферендович

P.M.: У нас є кілька скандальних прикладів, коли будівля, пам’ятник архітектури, занепадає, руйнується. Місто має наразі в своєму розпорядженні механізм захисту таких пам’ятників від недбалості власників?

Д. Г.: Вихід — тільки вилучати чи розривати договір на оренду землі. Йти до суду. У загальному значенні це питання охоронних договорів, які потрібні по всім цим будівлям. Але вони не підписуються власниками або орендарями. Відповідно, не зафіксований предмет охорони, тобто немає що захищати. Потрібна реформа охоронних договорів. На мою думку, потрібно зробити цей договір публічним. Якщо ти маєш у власності чи оренді пам’ятку архітектури, то ти вже погодився на охоронний договір.

P.M.: Як багато взагалі правок і доповнень доведеться вносити в інші закони й підзаконні акти з ухваленням закону «Про столицю»?

Д. Г.: Багато. Нам потрібні будуть правки до закону щодо публічних закупівель, до закону про оренду комунального майна.

Ми хочемо, коли йдеться про подовження оренди, щоб це відбувалося у більш автоматичному режимі. Орендар, який бере у міста землю в оренду, має вносити орендну плату і виконувати умови міста. Потім місто говорить: «У нас піднялися на ринку ціни, ось наші нові розрахунки». Якщо я на ці нові умови згоден, то мені не потрібно проходити сесію Київради. Система має працювати автоматично, це прибирає один з головних джерел корупції.

P.M.: Але питання продовження оренди повинно враховувати, наскільки сумлінно орендар використовує цю землю або об’єкт? У цьому полі теж маса порушень.

Д. Г.: Це питання конкретних умов договору оренди. Місто повинно так виписати договір оренди, щоб він міг припинятися за певних умов. Не розривався через судовий позов, а припиняв свою дію. Без судів. Якщо ми бачимо суттєві порушення і вони стали правовим фактом, договір має припинитися.

P.M.: І хто повинен фіксувати порушення?

Д. Г.: Це і є реально дискусійне питання. Слушно говорять, що потрібна незалежна інспекція, нова модель без корупційних стимулів. Чи дійсно тільки через суд можливо досягти, щоб він встановлював правовий факт порушення? Це інші законопроєкти.

P.M.: Лунало також багато критики щодо надання районним радам занадто прав. Що з цією нормою?

Д. Г.: Ми все прибрали — на жаль, були змушені. Серце кров’ю обливається, але прибрали. Тобто питання, хто саме розробляє ДПТ, буде ухвалювати міськрада. Я вважаю, що їх має розробляти та затверджувати саме район. Але ця норма в законопроєкті була б антиконституційною. Я вважаю, це чесна позиція.

P.M.: Є ризик, якщо розробкою ДПТ буде займатися район, конфліктів інтересів між ним та містом. Наприклад, необхідно прокласти автомагістраль, а район говорить: «Ні». Або навпаки — район вирішує забудувати якусь територію, важливу для всього міста.

Д. Г.: В нас є території, які повинні залишитися міськими. Наприклад, дніпровські острови чи схили не район­ні території, вони міські. Район — це люди. А хто живе на островах?

Зараз місту складно на судовому рівні захистити власні інтереси, бо немає законів

P.M.: Але вони ж перебувають в межах районів?

Д. Г.: Зараз так. Але має бути загальноміська територія з іншою моделлю управління. Як ми це реалізуємо? Вписувати таку схему в закон суперечить Конституції. Тому поки що ми знайшли модель, в якій є загальноміський район, окрема територіальна одиниця, що перебуває під прямим управлінням міської ради. Це також потрібно вирішуватися на рівні міста. Але така модель є — «район нуль», загальноміські території з особливим регулюванням можуть бути поєднані між собою як анклави, але вся загальноміська інфраструктура має бути під містом.

P.M.: Ви вилучаєте з першої редакції законопроєкту також слова про «10 районів». Чому? Є думки, що їх повинно бути більше чи менше?

Д. Г.: Вилучаємо, тому що це антиконституційна норма. То повноваження місцевого самоврядування. Особисто я вважаю, що районів має бути більше, вони повинні бути компактнішими, економічно спроможними. Але такі рішення мають ухвалюватися тільки на основі даних. Тому спочатку — розрахунки по бюджету, по спроможності, робоча комісія, узгодження та інше. Ось тоді робимо адміністративно-територіальну реформу.

Фото: Юрий Ферендович

P.M.: У всіх цивілізованих містах потужне джерело надходжень до місцевого бюджету — це податок на оренду житла. У Києві ринок оренди майже повністю перебуває в тіні, по суті цей ресурс не використовується. Ви не хотіли би спробувати вивести його з тіні? Як це можна зробити?

Д. Г.: На рівні міста ці податки ніколи не будуть збиратися. Бо сидить людина на Хрещатику, а десь на Троєщині щось орендується. Це неможливо знайти, адмініструвати. Але уявіть, що в нас є район, і бюджет цього району отримує надходження від оренди. Вони знають всі квартири, які здаються в оренду. Далі питання до суспільного договору щодо ставки податку. Зараз цей ринок чорний, ніхто не платить податки з оренди, і якщо до людей зараз прийти зі словами: «Ви маєте заплатити 18 відсотків», це сильно вдарить по ринку і викличе масові протести — люди ще не розуміють, куди підуть ці гроші і чи це буде ефективно. Особисто моя позиція — ми маємо обговорювати ставку. Якщо починаємо цей податок ефективно збирати, потрібно, щоб люди були готові його сплатити.

Вважаю, що ставка ПДФО з оренди квартир, можливо, повинна відрізнятися від ставки 18 відсотків. Якщо зараз збирати 18 відсотків, то буде бунт, бо це майже п’ята частина прибутку. Як має відреагувати ринок? Підняти відразу орендну плату? Як з такою ставкою ми зможемо забезпечити швидке адміністрування, щоб зразу всі платили? Я вважаю, що на перший період вона має бути меншою, але обов’язковою для всіх.

P.M.: Але для цього буде потрібно вносити зміни до Податкового кодексу?

Д. Г.: Так, і ми це плануємо. Після ухвалення Закону «Про столицю», сподіваюсь, наступними будуть зміни до Податкового та Бюджетного кодексів. В нас є час до весни для того, щоб бюджет на 2021 рік сформувався вже за новими принципами. Ми не будемо втручатися в обсяг податків, які отримує Київ. Нас цікавить виключно перерозподіл цих податків між рівнями. Якщо ми віддаємо на рівень району чи міста частину податків з доходів фізичних осіб, то розуміємо, що район чи місто починають конкурувати за створення робочих місць. В нас є Бровари та Бориспіль на Лівому березі — чому східні райони Києва не можуть створити більше «перехоплюючих» робочих місць у себе? У нас всі робочі місця у центрі столиці — це маятникова міграція, великі проблеми з мобільністю.

Має бути загальноміська територія з особливою моделлю управління

P.M.: Місто може повернутися до того, щоб виступати замовником соціального і бюджетного житла, або це найближчими десятиліттями нереально?

Д. Г.: Так, може, і це наша позиція. Ми вважаємо, що єдиний спосіб вирішення проблеми з житлом взагалі — це робота на нормальних комерційних умовах самого міста. Якщо ми хочемо здавати соціальне житло людям, які цього потребують, то маємо або володіти житлом і контролювати контракти і рівні правила, за якими воно здається. Також можлива європейська модель, коли в новому будинку 4—5 відсотків квартир мають здаватися в оренду за умовами міста. Так, власник зберігається, менше доходів отримує, але стабільно, бо квартири міста завжди завантажені.

Місту потрібні мільйони квадратних метрів житла у комунальній власності. Вони мають здаватися в оренду за прозорою схемою, бо існують люди, яких ми маємо соціально захистити. Зараз людина, що отримала соціальне житло, коли в неї стало більше доходів, втрачає його — це неадекватна модель. Сенс соціальної підтримки — дати людині економічно вирости. Потрібно трохи підвищувати орендну плату — менше, ніж збільшуються доходи людини. Наше соціальне житло — це захист та можливість економічного розвитку.

P.M.: Але якраз у вашому законопроєкті про столицю про це нічого немає. Ані про житло, ані про оренду. Чому?

Д. Г.: Ми не можемо це внести в закон «Про столицю», в нього є певна зона правового регулювання. Норма про те, що місто контролює обсяг житла, може бути у договорах оренди. Ми повинні вийти на модель Відня, де людина живе на вулиці лише у тому випадку, якщо вона сама бажає жити на вулиці.

У нашому законопроєкті написано, що одна з цілей діяльності міста — забезпечення права на притулок всім вразливим групам населення. Кожен має право на притулок. Щодо процедур, то це більшою мірою вирішується на рівні міста.

P.M.: Як мінімум доведеться змінювати ще й Житловий кодекс?

Д. Г.: Моя позиція радикальна — Житловий кодекс взагалі потрібно скасувати та забути. Ввести якесь компактне, ринкове регулювання. Якого він взагалі року? В нас вже змінилося життя.

Дмитро Гурін

P.M.: Дмитре, в одній з дискусій, відповідаючи опонентам, ви сказали: «Ми можемо продати всі КП, окрім транспорту та гуманітарки, та перейти в режим прок’юрменту». Судячи з довідника, сьогодні в Києві 467 КП. Тож що саме ви пропонуєте приватизувати, а що залишити в комунальній власності?

Д. Г.: З транспортом дуже проста історія. Є світовий досвід: якщо в місті громадський транспорт належить приватним компаніям, то кожні два роки ви отримуєте страйк і все життя у місті зупиняється. Тому модель з комунальним транспортом більш стала. Що в законопроєкті є важливого щодо транспорту: там зазначено, що має бути рівний доступ до нього. Тобто місто повинно перейти на систему єдиних проїзних. В нас зараз вартість поїздки з околиці міста до центра і вартість поїздки центром дуже відрізняються. Я живу в центрі, для мене це 8 гривень, а для мешканця околиці — 32 гривні. І це неадекватно. Людина хоче мати рівний доступ і рівні ціни, де б не мешкала. Це дуже вирівнює розвиток міста та інфраструктури.

Є сфера охорони здоров’я. Є первинна медична допомога, яка має повністю піти на ринок, і це буде ефективно працювати. Сімейні лікарі, педіатри — це може бути цілком ринкова модель. Питання, чи потрібні місту комунальні заходи первинної допомоги — дискусійне. Є різні форми — наприклад, місто може володіти приміщеннями медичних закладів та здавати їх в оренду приватному ринку.

А ось лікарні місту краще мати власні. Це більш ефективна модель.

Існують заклади культури. Будь-який репертуарний театр — планово збиткова діяльність. Якщо ми віддаємо репертуарний театр на ринок, він зразу вмирає. Потрібно шукати модель міського фінансування.

Приватний ринок у 99 % випадків адмініструє та управляє краще, ніж місто. І це важливо концептуально, тому що зараз якісь люди на Хрещатику вирішують, як у нас буде працювати Київзеленбуд. А ми говоримо: «Ні, це кияни розвивають місто, нам не потрібен Київзеленбуд». Нам потрібен вільний ринок, робочі місця, і ефективний розподіл наших податків.

Моя позиція радикальна — Житловий кодекс потрібно скасувати

P.M.: Більшість міських комунальних підприємств — це ЖЕКи. Що з ними?

Д. Г.: Так, це проблеми. Одна проблема така, що нам потрібно у місті розмежувати землю, створити розумні правила, хто чим управляє. В нас дуже застарілий житловий фонд, і люди розуміють: якщо вони зараз створять ОСББ, то воно економічно відразу впаде. І це також проблема: як ми можемо забезпечити спроможність ОСББ?

P.M.: Ви весь час підкреслюєте «повинні вирішувати кияни». А як бути з правами мешканців передмість? Вони працюють в Києві, але не мають права голосу, прав у місцевому самоврядуванні.

Д. Г.: Але ж вони ж використовують нашу, наприклад, шкільну інфраструктуру? Що значить «не мають прав»? Я вважаю, що всі люди, які мешкають у передмістях, якщо не платять податки у Києві, то мають користуватися виключно тим, що фінансується державою, з національного рівня. А якщо користуються тим, що належить місту — повинні платити.

P.M.: А якщо і працюють в Києві, і платять податки в Києві?

Д. Г.: Вони мають бути «податковими резидентами». Це концептуальна модель на заміну реєстрації — податкова резиденція. Я тут сплачую податки — і тут отримую послуги. Бо податки і бюджети — це система консолідованої закупівлі чогось.

Сьогодні нас є механізм реєстрації, який не працює. В Києві мешкають сотні тисяч людей без реєстрації в Києві. Навіщо цей інструмент потрібен, якщо він не працює?

P.M.: На завершення не можемо не запитати, а куди з назви закону зникло «місто-герой»? На це поки майже ніхто не звернув уваги, але все ж?

Д. Г.: Прибрали. Логіка дуже проста. В нас же немає зобов’язання виконувати брежнєвські пропагандистські штампи.

P.M.: В очах старожилів це був почесний статус.

Д. Г.: Хто його надав? Це було рішення Москви. Це ж не наш статус, взагалі не статус. Це не наш вибір, нам його нав’язали. Місто-герой чого? Не Другої світової війни вочевидь. Технічно — місто-герой Великої Вітчизняної війни, історичного сурогату, що заперечував поділ Польщі Гітлером та Сталіним.

Ми виписали велику преамбулу, але не бачимо у законі місця для «міста-героя». Не бачимо взагалі місця для пропаганди.

Дмитро Гурін

P.M.: Але ж Магдебурзьке право, яким ми пишаємося, теж було представлено князівством Литовським. Від нього, навпаки, не відмовляємося, а повертаємо? Як мінімум повертаємо історичний Магістрат?

Д. Г.: Це наше право. В нас відібрали Магістрат, ми його повертаємо — ми маємо право на свою історію. Так само ми повертаємо самоврядування і права міста.

Права не дають — права беруть. Ніколи не було, щоб права надали, не маючи відповідного тиску з боку того, кому ці права потрібні, та конфлікту. Що зараз відбувається? Ми, містяни, кияни пішли до Верховної Ради і забираємо права міста. Ви вважаєте, якщо б ми не заявили про те, що у Києва найменше прав серед усіх українських міст, то хтось сказав би сам: «Так, ми бачимо, що тут не все добре, а давайте ми надамо вам права?».

Так не буває. Права беруть.

 

Беседовала: Ирина Исаченко
Фото: Юрий Ферендович