Это не первая попытка создать всеобъемлющий закон, регулирующий процесс городского планирования и строительства. В 2007 году концепция Градостроительного кодекса была одобрена Кабмином, в 2010 году документ даже был принят в Раде в первом чтении, впрочем, дальше дело так и не пошло.
В начале 2023-го в Верховной Раде создали рабочую группу по разработке Градостроительного кодекса Украины, который был бы максимально близок к европейскому законодательству и соответствовал актуальной ситуации. Кроме того, Кодекс должен сбалансировать права и обязанности разных субъектов градостроительного процесса с учетом реформы децентрализации и служит главным ориентиром для строительства устойчивых, комфортных и экономически устойчивых городов в будущем.
Обсуждение положений Гражданского кодекса в кругу участников рабочей группы и приглашенных экспертов
Работа по созданию документа будет длиться не менее двух лет. Разработка концепции происходит в максимально прозрачном режиме. за новостями можно следить на странице Facebook, а к публичным онлайн-встречам в Zoom сможет присоединиться любой украинец. Как ранее писала PRAGMATIKA.MEDIA, процесс поручили возглавить и курировать депутату Анне Бондарь, которая является профессиональным архитектором.
PRAGMATIKA.MEDIA: На каком этапе сейчас работа над Градостроительным кодексом? Раньше вы говорили о том, что на подготовку уходит около двух лет. Что показывает практика, идете по графику или отстаете?
Анна Бондарь: У нас есть ориентировочный план, состоящий из трех частей, трех больших этапов. Первый – разработка концепции Градостроительного кодекса. Второй – написание текста законопроекта. Третий – прохождение законопроекта через Верховную Раду. Мы начали работу с рабочей группой в начале июня и сейчас, по моей оценке, находимся ближе к середине этапа разработки концепции. За эти месяцы мы провели девять мероприятий.
Этапы разработки Градостроительного кодекса. Слайд по презентации Анны Бондарь
В первом блоке – обсуждения, посвященные квалификации градостроительного законодательства и исходным данным: урбанизация Украины, вызовы войны, демографические прогнозы. Нам важно определиться, для кого мы строим. Важны и вопросы ментальности Украины, той ценностной базы, которую мы должны вложить в Кодекс. Обсудили требования Европейского Союза по гармонизации нашего законодательства с европейскими директивами, касающимися сферы градостроительства.
Второй блок был посвящен неотложной проблематике. Четыре мероприятия мы посвятили планированию территорий, проектированию, строительству и эксплуатации объектов недвижимости.
Сегодня у нас почти готова структура концепции Градостроительного кодекса — с рубриками и заголовками, но пока без текста, который предстоит написать. Эту структуру мы свернем членам рабочей группы на рассмотрение и подготовку предложений. Таким образом обозначим, кто и по какой теме готов подготовить тезисы.
В процессе этого международного блока мы сможем увидеть, чем отличаются подходы и что у них общего. Станет очевидно, что мы мейнстримом, которому мы точно должны следовать
P.M.: Что должно быть осенью? В этом году правительство, как и вся страна, работало без каникул, но все-таки 1 сентября мы по-прежнему воспринимаем как новый этап.
Г. Б.: В сентябре мы начинаем международный блок. Мы готовим около десяти лекций, которые прочитают эксперты из разных стран США, Великобритании, Германии, Польши, Литвы, Чехии, Швеции, Дании. Они расскажут нам о структуре градостроительной деятельности в их странах. Возможно, будут также лекции, посвященные отдельным темам, например, охране культурного наследия, общественному участию. И, возможно, это еще в процессе переговоров, к нам присоединятся судьи немецкого административного суда, специализирующиеся на теме городского планирования и строительства.
Визуализация процесса обсуждения. Слайд по презентации Натальи Кондель-Перминовой
В процессе этого международного блока мы сможем увидеть, чем отличаются подходы и что у них общего. Станет очевидно, что мы мейнстримом, которому мы точно должны следовать. Различия позволят нам понять, в каких вопросах у нас есть определенный люфт под нашу национальную специфику. И после этого мы начнем собирать предложения по решению проблематики, о которой мы говорили во втором блоке. Я надеюсь, что мы разработаем концепцию зимой 2023-2024 годов и сможем вынести ее на обсуждение в комитетах.
P.M.: Насколько эффективна работа в таком большом и многообразном составе участников? Какие темы были особенно дискуссионными?
Г. Б.: Перевести все, что вызвало дискуссии, просто нереально, поскольку объем информации слишком велик. Одна из самых больших проблем в планировании территорий — в том, что на государственном и региональном уровне у нас банально не хватает градостроительной документации. Нет генеральных схем развития, неясно, что делать на региональном уровне, на уровне районов. На местном уровне отсутствуют комплексные планы, большинство генпланов городов фатально устарели. Огромное количество вопросов: способны ли органы местного самоуправления в принципе самостоятельно сделать эту градостроительную и землеустроительную документацию, учитывая сложность и дороговизну ее разработки? Проблема очень серьезная, потому что очевидно — без наличия качественной планировочной документации все остальные процедуры уже идут кувырком.
Говорили об отсутствии экспертизы по детальным планам территорий. Выяснилось, что нечетко разделены задачи авторского и инженерного надзора. Обсуждали недостаточную субъектность граждан с участием в общественных слушаниях и обсуждениях - отсутствие общественного участия при согласовании проектов строительства значительных сооружений, строительства в общественных зонах или охраняемых зонах. Также у нас нет и профессионального обсуждения. Много говорилось об авторском праве, о том, что архитекторы не защищены.
Состав участников рабочей группы. Слайд по презентации Анны Бондарь
Девелоперы заявляли о том, что сегодня у нас отсутствует согласование проектной документации. Но это нонсенс, поскольку это есть: невозможно строить в городе, не согласовав свои намерения, закон сегодня это запрещает. Представители экспертизы слились на то, что сегодня слишком много карманных экспертов, которые на самом деле не являются специалистами, а государственный надзор за экспертизой не является эффективным.
Наибольшее внимание вызвало обсуждение контроля над строительством. Система контроля сегодня практически не работает, потому что никто этот контроль не осуществляет. У нас уже есть ряд предложений, как исправить эту ситуацию, но пока о них рано говорить.
Обсуждался также вопрос поступления строительных материалов на рынок – сегодня нет никаких подзаконных актов и нет наблюдения за качеством стройматериалов.
P.M.: Возникали ли уже между участниками обсуждений непреодолимые противоречия или пока удается достигать консенсуса?
Г. Б.: На уровне обсуждения проблем таких противоречий не возникало. Все стороны чувствуют, что система катастрофически больна, перекошена, нет баланса прав и ответственности. Радикальное вмешательство необходимо. Но я думаю, что на этапе подачи и обсуждения предложений нас ждут очень горячие баталии и споры.
Обсуждение положений Гражданского кодекса в кругу участников рабочей группы и приглашенных экспертов
P.M.: Какова роль представителей Министерства развития общин, территорий и инфраструктуры в рабочем обсуждении? В чем они практически проявили себя и свою позицию?
Г. Б.: Представитель профильного министерства приходит к нам на события лично, и это важный момент. Пока никаких предложений от них не поступало. Но уже в ближайшее время мы готовимся посылать запросы на предложения по структуре концепции и проблематики. Мы хотим, чтобы каждый институт высказал свое мнение в письменной форме.
Наконец-то в украинском законодательстве появилось официальное толкование термина «кодекс». Этого толкования не существовало, и каждый человек понимал его как-то по-своему.
P.M.: Процесс разработки закона длительный, и параллельно вашей работе, наверное, происходят изменения в украинском законодательстве. Вы успеваете реагировать?
Г. Б.: Да, совсем недавно произошли важные изменения. В этом году был принят Закон об административной процедуре, который вступит в силу 15 декабря 2023 года. Он вводит совершенно новые подходы во взаимоотношениях органов власти и субъектов, которым требуются услуги: разрешения, выдержки и т.д. Закон уже подписан президентом, и мы обязательно будем использовать его принципы и инструменты, чтобы уравновесить интересы всех субъектов градостроительной сферы.
25 августа ВР приняла во втором чтении Закон о законодательной деятельности. Это важно потому, что наконец-то в украинском законодательстве появилось официальное толкование термина «кодекс». Этого толкования не существовало, и каждый человек понимал его как-то по-своему. Юристы знали, что кодекс – это масштабный закон, регулирующий целую сферу. Но ни формат кодекса, ни его состав не были зафиксированы в законодательстве. Закон проголосован, направлен на подпись председателю ВР. И когда он вступит в силу, мы тоже будем ориентироваться на него. Что интересно, этот закон говорит о том, что для первичного законодательства и кодексов обязательно разрабатывать концепцию чем мы собственно и занимаемся! Поэтому мы двигаемся по правильному курсу.
Обсуждение положений Гражданского кодекса в кругу участников рабочей группы и приглашенных экспертов
P.M.: Кстати, о терминологии, раньше вы писали, что именно одним из факторов хаоса и безжалостного уничтожения культурного наследия является отсутствие официальной формулировки термина «реконструкция». Как так вышло?
Г. Б.: Еще на одном из обсуждений в 2020 году, посвященных правкам к законопроекту № 5655, я подавала поправку — определить термин «реконструкция». Это позволило бы сделать невозможную распространенную ситуацию, когда под грифом «реконструкция» застройщик сносит здание. Де-юре он ничего не нарушает, но фактически это обман органов власти, которые выдают разрешения. Поэтому я предлагала определиться с этим термином. Но позиция министерства была – это лишнее. Народные депутаты меня тоже не поддержали. Мол, если уж определяться с термином "реконструкция", то давайте определяться со всеми терминами: "новое строительство", "реконструкция", "реставрация", "капитальный ремонт". Ладно, согласна. На следующем подкомитете я предложила редакцию всех четырех сроков, но, к сожалению, практически без обсуждения эти предложения были отклонены.
До сих пор эти толкования в законах отсутствуют. ДБН, определявших реконструкцию как «изменение геометрических параметров и технико-экономических показателей с сохранением существующей конструктивной схемы здания», в редакции от 2011 года «потеряли» последние слова о сохранении конструктивной схемы. Эти слова были удалены. И такая дыра в законе и позволяет сейчас совершать махинации по объектам наследия.
P.M.: Сможете ли вы устранить этот и подобный пробел в тексте Кодекса?
Г. Б.: Бесспорно. История с №5655 как с законопроектом уже завершена. Сейчас это закон, который не подписан президентом, то есть он не вступил в силу. А история с Градостроительным кодексом только начинается. И я уверена, что большинство специалистов будет настаивать на том, чтобы наконец-то определиться со всеми четырьмя сроками. Каким будет их определение, выяснится на обсуждениях в 2024 году. Но я уверена, что потребность определиться понимают все. Нам также придется определиться с понятиями высотности застройки, плотности – с множеством разных терминов. Каждому разделу Кодекса будет предшествовать глоссарий. Мы планируем устранить множество белых пятен в украинском градостроительном законодательстве.
